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LEY 17285
CÓDIGO AERONÁUTICO
Texto
del 17/5/1967; publ. 23/5/1967
NOTA DE ELEVACIÓN
Buenos Aires, 17 de mayo de 1967
Al excelentísimo Señor Presidente de la Nación:
Tengo el honor de dirigirme al Excelentísimo señor Presidente con el objeto de someter a Vuestra consideración el proyecto de Código Aeronáutico, destinado a reemplazar la ley 14307.
El tiempo transcurrido desde 1954, fecha de sanción del Código Aeronáutico vigente (ley 14307 ), ha sido fecundo en fundamentales innovaciones de la estructura tanto tecnológica como económica de la actividad aérea civil, que han tornado imperativa una revisión de las normas que rigen la materia.
En efecto, el ritmo histórico tanto en éste como en otros aspectos, ha adquirido una rapidez tal, que a la vuelta de pocos años los principios que se estimaban sólidos y eficaces se han tornado inadecuados e ineficientes. El fenómeno es particularmente notable en actividades nuevas, como la aeronáutica, donde la experiencia se cuenta por años, frente a los siglos que respaldan al Derecho Civil o al Comercial.
La magnitud del proyecto elevado aconseja incluir como parte integrante de este Mensaje la exhaustiva Exposición de Motivos presentada a la Secretaría de Estado de Justicia por la Comisión Redactora, como también las Notas explicativas y Concordancias de los artículos del Código. Dichos documentos contienen una completa enunciación de los principios y fundamentos que informan al proyecto.
Dios Guarde a Vuestra Excelencia.
ANTONIO ROBERTO LANUSSE: Ministro de Defensa Nacional
GUILLERMO BORDA: Ministro del Interior
CONRADO ETCHEBARNE (h): Secretario de Estado de Justicia
ADOLFO TEODORO ÁLVAREZ: Brigadier General Comandante en Jefe
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
NECESIDAD DE LA REFORMA. TRABAJOS REALIZADOS
La reforma de la legislación aeronáutica está impuesta por la necesidad de adecuarla a los principios de la Constitución Nacional.
El Código Aeronáutico, sancionado en 1954 mediante la ley 14307, respondía a una doctrina político-económica derivada de la reforma constitucional de 1949, en virtud de la cual los servicios públicos pertenecen originariamente al Estado y bajo ningún concepto pueden ser enajenados o concedidos para su explotación (art. 40).
Las dificultades para la aplicación de esa doctrina político-económica en el ámbito de la explotación de los servicios de aeronavegación comercial interna e internacional, en la preparación de lo que luego fue el Código Aeronáutico (ley 14307), fueron puestas de manifiesto por la Comisión Redactora de aquel texto, en la exposición de motivos que lo precede.
Como fórmula de transacción y a efectos de no privar a ciertas zonas del país de los beneficios del transporte aéreo, el Código estableció una fórmula rígida para la creación y explotación de los servicios de transporte aéreo de itinerario fijo, interno e internacional a cargo exclusivo del Estado, pero posibilitó la actividad privada en aspectos parciales de aquéllos, según lo considerase conveniente el Poder Ejecutivo (art. 98).
En cambio, en los servicios de transporte aéreo no sujetos a itinerario fijo que se realicen entre dos o más puntos del territorio argentino y todo trabajo aéreo remunerado que se ejecute enteramente en el país, se limitó a consignar que debían realizarse por medio de aeronaves argentinas, con lo que establecía la posibilidad de participación de los particulares en su explotación.
La Proclama Revolucionaria del 27 de abril de 1956, al declarar vigente la Constitución Nacional de 1853 con las reformas de 1860, 1866 y 1898 –con exclusión desde luego de la de 1949– retrotrajo la situación de los servicios públicos a su estado anterior y posibilitó la intervención de la actividad empresaria privada en su explotación.
Ello motivó que se dictase el decreto-ley 12507 del 12 de julio de 1956 que, al rever la política aeronáutica vigente, autorizó la intervención de la actividad privada tanto en la explotación de los servicios de transporte aéreo nacionales e internacionales, como en la construcción y explotación de los aeródromos públicos. Expresamente el art. 15 de este decreto-ley impuso, al entonces Ministerio de Aeronáutica, la obligación de proponer las modificaciones que fuera necesario introducir en la legislación y reglamentaciones en vigor, a fin de adecuarlas a los objetivos indicados.
En cumplimiento de tales objetivos, meses después, el 20 de febrero de 1957, el Poder Ejecutivo dictó el decreto-ley 1256 , aprobatorio de las “Normas para la constitución, funcionamiento y control de las empresas de transporte aéreo”, que posibilitara la intervención del capital privado en el negocio aeronáutico.
Consecuente con la prescripción del art. 15 del decreto-ley 12507/1956, la Dirección Nacional de Aviación Civil, por su parte, el 4 de abril de 1957, mediante Disposición 110, creó una Comisión para el estudio de las modificaciones y enmiendas que era necesario introducir en el Código Aeronáutico, para adecuarlo a la nueva política aérea del Estado.
El trabajo de esta Comisión, concluido en octubre de 1957 en forma de anteproyecto, fue remitido en consulta a las entidades y personas cuyas actividades oficiales, industriales, comerciales y profesionales se vinculaban con la aviación.
Posteriormente, una nueva Comisión, creada el 11 de diciembre de 1957 por Disposición 330 de la Dirección Nacional de Aviación Civil, a la luz de los comentarios y observaciones recibidos, elaboró un proyecto definitivo que, el 30 de junio de 1958, fue sometido a consideración del Congreso Nacional bajo el título de “Proyecto de Ley de Aeronáutica Civil”.
El proyecto preparado por la autoridad aeronáutica fue analizado por el Senado de la Nación y, como consecuencia del estudio, éste preparó otro proyecto que si bien seguía en general los lineamientos del anterior, introducía algunas modificaciones.
El texto preparado por el Senado de la Nación fue nuevamente considerado por la autoridad aeronáutica, que designó al efecto una Comisión por Disposición 108/1961 de la Dirección Nacional de Aviación Civil, pero sus conclusiones no tuvieron oportunidad de ser elevadas al Congreso Nacional, por causa de los acontecimientos políticos acaecidos en el año 1962.
Por otra parte, los distintos proyectos de reforma mencionados precedentemente y, en especial el preparado por el Senado Nacional, dieron materia de estudio a varios Institutos de especialización, destacándose la labor desarrollada por la Sección Derecho Aeronáutico del Instituto de Derecho Comercial y de la Navegación de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, que confeccionó un anteproyecto publicado en el año 1961.
El estudio de la materia, pese a las dificultades de orden institucional, no fue sin embargo abandonado.
En el año 1963, la Dirección Nacional de Aviación Civil, por Disposición 153/1963 nombró otra Comisión para que reactualizara los distintos proyectos de Código Aeronáutico y preparase un nuevo texto. La labor de esta Comisión se desarrolló durante los años 1963 y 1964, pero distintas circunstancias impidieron que sus trabajos quedaran finalizados, pese a que llegó a redactar casi por completo un nuevo texto.
Además de las circunstancias expuestas precedentemente, en el curso de los últimos años se habían producido otros hechos que incidían decididamente en la adopción de un texto definitivo de proyecto de Código Aeronáutico para nuestro país. Ellos, entre otros, impidieron que la Comisión designada por Disposición 153/1963 terminase su cometido.
En primer lugar, la pérdida de valor adquisitivo de nuestra moneda afectaba directamente los montos que el Código contiene en materia de límites de responsabilidad, no encontrándose un sistema que evitara la falta de actualidad de los mismos a poco de sancionados.
En segundo lugar, el movimiento producido en el orden internacional a fin de aumentar los montos de las indemnizaciones previstas en el Protocolo de La Haya de 1955 y en la Convención de Roma de 1952.
Ni esta última, que regula la responsabilidad del transportador aéreo por los daños ocasionados a los terceros en la superficie, ni el Protocolo de La Haya de 1955, que introduce modificaciones al Convenio relativo a ciertas reglas que regulan el transporte aéreo internacional, han sido ratificados por la República Argentina.
Nuestro país, a la fecha, sólo ha ratificado el Convenio de Varsovia de 1929 por ley 14111 , que fija en 125.000 francos Poincaré –aproximadamente 8.300 dólares americanos– el monto máximo de responsabilidad por pasajero en el transporte aéreo internacional. El Protocolo de La Haya elevó esas cifras a 250.000 francos Poincaré, es decir más o menos 16.000 dólares americanos.
Como consecuencia de las tentativas de elevar estos importes, producidas recientemente en el campo del transporte aéreo internacional, la autoridad aeronáutica argentina llegó a la conclusión que debían mantenerse estas cifras, así como las consignadas en el Convenio de Roma de 1952, para la responsabilidad del transportador aéreo con relación a los terceros en la superficie, como forma de lograr el afianzamiento de estos textos internacionales. Y se propuso efectuar las gestiones para que nuestro país ratificase, tanto la Convención de Roma de 1952, como el Protocolo de La Haya de 1955.
Pero, al efectuar estos estudios, advirtió la desigualdad que se crearía en el transporte aéreo en nuestro país, según que éste tuviera carácter interno o internacional, frente a las cifras consignadas en el Código Aeronáutico. Así, por ejemplo, mientras el Protocolo de La Haya, como se ha indicado, fija el límite de responsabilidad por pasajero en 16.600 dólares americanos, el Código Aeronáutico lo hace en 80.000 pesos moneda nacional. La desigualdad es tan manifiesta que no hace falta ningún otro comentario para comprender la urgente necesidad de modificar nuestra legislación relacionada con el transporte aéreo interno.
Como consecuencia de todo ello, la Dirección Nacional de Aviación Civil designó el 16 de agosto de 1966, mediante Disposición 208, una nueva Comisión para que preparase y redactase un proyecto de modificación del Código Aeronáutico (ley 14307 ), cuenta habida de los trabajos elaborados con anterioridad, así como los demás antecedentes encaminados a solucionar problemas parciales de orden aeronáutico, que deben integrarse en una regulación sistemática y ordenada de aquellas prescripciones.
Esta Comisión utilizó los trabajos realizados con anterioridad, precedentemente mencionados y con esos elementos confeccionó un primer anteproyecto que fue sometido a la consideración de autoridades, empresas de servicios aéreos y especialistas en la materia y con las sugestiones, observaciones y críticas recibidas, preparó el anteproyecto definitivo.
Finalmente, por Resolución Ministerial 37 bis/1966, la Secretaría de Justicia designó una Comisión Revisora del Anteproyecto de Código Aeronáutico para la República Argentina que, tras examinar detenidamente el referido anteproyecto, concordó en la necesidad de modernizar el Código Aeronáutico aprobado por la ley 14307 y elaboró el presente proyecto.
Los años transcurridos desde la sanción de la ley 14307, si bien han demostrado la necesidad de su modificación –en especial en cuanto atañe al sistema de explotación de los servicios aero comerciales– han puesto, también, en evidencia la bondad de la mayoría de sus disposiciones, lo cual habla mucho en favor de la calidad de sus redactores y de la bondad de las soluciones arbitradas de acuerdo con nuestra realidad ambiente.
De ahí que en el proceso de actualización de sus disposiciones –proceso obligado por las razones de que precedentemente se ha hecho mérito– se haya cuidado de mantener intactas las instituciones regladas por la ley 14307 que la experiencia y aplicación han demostrado idóneas y adecuadas. Sólo se ha procedido a sustituirlas o modificarlas, cuando ellas no se ajustan a nuestras actuales normas constitucionales o a la política seguida con posterioridad a la sanción del decreto-ley 12507/1956 o a los avances del Derecho Aeronáutico.
SISTEMA DEL CÓDIGO
Como se ha expresado, el sistema del Código sigue, en sus lineamientos generales, al texto sancionado por la ley 14307, con variantes de fondo en algunos aspectos y de distribución y forma en otros, conforme surge de una comparación de ambos textos.
Su sistema se integra con quince títulos, a diferencia del anterior que alcanzaba el número de dieciocho.
Los cinco primeros títulos –Generalidades; Circulación aérea; Infraestructura; Aeronaves y Personal Aeronáutico– son similares en uno y otro texto, aunque existen diferencias en cuanto a la ubicación de algunas Disposiciones, en unos casos y de fondo en otros. Así el tít. II “Circulación Aérea” se integra no sólo con los textos del tít. II de la ley 14307, sino también por su tít. VI, por cuanto se ha considerado que sus disposiciones se relacionan directamente con la circulación aérea y no con la documentación de las aeronaves y en el tít. V, dedicado a éstas, se ha dado relevancia a la figura del explotador, que ha sido tratada en un capítulo especial, al igual que la locación de aeronaves.
El tít. VI denominado Aeronáutica Comercial es quizás el que ha sufrido más modificaciones, a fin de incluir en el mismo las normas creadas por el decreto-ley 1256/1957 y las dictadas en su consecuencia.
Con criterio metodológico más ajustado, luego de un capítulo de generalidades, se ha separado la consideración de los servicios de transporte aéreo interno de los de carácter internacional, por entender que las normas aplicables a uno y otro difieren fundamentalmente. Por las mismas razones, se ha regulado en capítulo aparte el trabajo aéreo, incluyéndose en el título cuanto se relaciona con la inspección de los servicios y el régimen de extinción de las autorizaciones, que en la ley 14307 constituían sus títulos XII y XIII.
Por la importancia que revisten, han sido incluidas en un título especial las normas genéricas relativas a accidentes de aviación, sobre la base de los artículos que contenía la ley 14307.
Los demás títulos del Código corresponden en su denominación a los consignados en la mencionada ley, con ligeras variantes.
A cada uno de los artículos se ha agregado su concordancia con el texto de la ley 14307 y con el Proyecto de Ley de Aeronáutica Civil preparado por la Dirección Nacional de Aviación Civil en 1958 y, cuando se lo ha estimado necesario, se ha consignado también una breve nota explicativa.
DENOMINACIÓN
Debe mantenerse el nombre del cuerpo legal en consideración, que debe seguir llamándose Código Aeronáutico. Algunos han propuesto sustituirlo por el de Ley de Aeronáutica Civil, lo cual pareció obtener especial preferencia en las iniciativas registradas entre los años 1958 a 1963. Pero, desde el punto de vista legal la palabra Código abarca todas las soluciones y problemas que, relacionados entre sí, se refieren a una especial actividad del hombre, en tanto que la palabra ley puede referirse a una actividad en general o a un aspecto parcial de ella.
Se ha estimado más apropiado y conveniente mantener la denominación del Código Aeronáutico, pues el cuerpo legal proyectado constituye un conjunto de reglas orgánico, completo, homogéneo, sistemáticamente dividido y coordinado, relativo a la aeronáutica civil.
Por otra parte, nada obsta a que, en nuestro país, este cuerpo legal se denomine Código Aeronáutico, aunque algunas personas hayan encontrado dificultad en ello, debido a que en la enumeración de los códigos de fondo que aparece en el art. 67 inciso undécimo de la Constitución Nacional de 1853, aquél, naturalmente, no figura.
El estudio de los orígenes de este precepto constitucional demuestra que esa norma no es taxativa, lo cual significa que la existencia de los códigos no depende sólo de la letra constitucional. En la sesión de la Convención Constituyente de Santa Fe, ocurrida el 28 de abril de 1853, discutieron el art. 67 inciso undécimo del proyecto en debate los señores Gorostiaga y Zavalía. De sus palabras no surge la impresión de un sentido restringido, sino más bien ejemplificativo. Gorostiaga propuso como redacción final para este inciso: “dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería y especialmente leyes generales para toda la Confederación”. En consecuencia, el Congreso tendría a su cargo dictar los códigos y leyes para toda la Confederación. La Reforma de 1860, que dio la versión final de este inciso, no contradice ni enmienda el criterio expuesto. Intervinieron en ese debate los constituyentes Elizalde y Sarmiento y ninguno de los dos manifestó que la enumeración fuera exclusiva, ni tampoco sugirieron la imposibilidad de dictar otros códigos no enumerados.
Tales las razones que fundamentan la denominación de Código Aeronáutico, mantenida en el texto.
TÍTULO I:
GENERALIDADES
El artículo primero del Código modifica el texto de la ley 14307, en lo que hace al ámbito de aplicación territorial, al eliminarse la mención de las líneas verticales que circunscriben el espacio aéreo.
Con ello, se logra un concepto jurídicamente claro, que admite la utilización de los distintos procedimientos de que la técnica pueda valerse en el futuro para delimitar el espacio aéreo.
En el mismo sentido, se ha circunscripto el ámbito de aplicación, extendiéndolo exclusivamente al espacio aéreo que cubre el territorio de la República y sus aguas jurisdiccionales y desestimando la posibilidad de reglar también todo cuanto atañe al espacio que, por encima del aéreo, se extiende más allá de éste.
Se ha entendido que la regulación de cuanto se relaciona con la aeronáutica debe circunscribirse al medio aéreo exclusivamente, por cuanto es imposible intentar, en estos momentos, la sanción de las normas que regularán no sólo el “espacio” –genéricamente considerado– sino su utilización, los vehículos o naves espaciales, la situación legal de sus tripulantes, el régimen de responsabilidad, etcétera. Los vuelos espaciales están aún en la etapa de experimentación, aunque los éxitos logrados permiten entrever la posibilidad de una cristalización a corto plazo.
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